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Civil Liability Regime for Hazardous Waste

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By Leandro Emilio Toscano

The objective of this work is none other than to provide a well-founded and critical personal opinion on the current treatment of civil liability for hazardous waste, without trying to achieve a massive consensus, but - simply - to provide an analysis

Introduction. Approach to the question of analysis.

Civil liability has a multiplicity of facets. In this paper we will deal with the study of the issue of Hazardous Waste. We will analyze, in the first instance, Law 24,051 and the terminology used in the field of study. Subsequently, we will focus on exposing and criticizing particular aspects that are closely linked to the regulation of civil liability in matters of Hazardous Waste.

Therefore, we will study the major drawbacks presented by Law 25,612; the inclusion of the concept of "risky activity" and the establishment of a cap on compensation for damages caused through an objective attribution factor in the 1998 Civil Code Project; the contracting of compulsory insurance for the performance of high-loss activities; the responsibility "ad infinitum" of the generator; the lack of adaptation of the regulations to reality and the need to move on the path of sustainable development.

The objective of this work is none other than to provide a well-founded and critical personal opinion on the current treatment of civil liability for hazardous waste, without seeking to achieve a massive consensus, but - simply - to provide an analysis on some points, to our understanding, fundamental to generate prevention and achieve a clean and sustainable economic development of the country.

II. Dangerous residues. Concept. Civil Liability Regime in Law 24,051.

to. What is meant by Hazardous Waste?

On December 17, 1991, the National Congress enacted Law 24,051 on Hazardous Waste, which subject to its provisions the handling, generation, transportation, treatment and final disposal of hazardous waste. It is applicable at the national level, although only in the cases of exception provided for in its art. 1st. However, with regard to material competence, it is applicable to the activities listed, that is, legal facts or acts related to waste that must also be considered dangerous, which leads us to an unavoidable question: what is it that is it considered hazardous waste?

In the first place, it is necessary to specify what is understood by waste in the terms of the law. As an approximation, there are two meanings to specify this concept: the first one considers as a residue any part or portion that remains of a whole, the second, on the other hand, would be what remains from the destruction or decomposition of a thing. This second meaning is a first element that allows us to arrive at a concept of hazardous waste in accordance with the spirit of the law; In this vein, Jacobo and Rougés [1] define the term hazardous waste as any object, energy or solid substance that results from the decomposition, use, transformation or treatment of a matter or energy that has no utility or value for its owner and whose natural destination should be disposal, unless it can be used as an industrial input. The Pan American Health Organization defines hazardous waste? As any waste or combination of waste that represents an immediate or potential danger to human health or to other living organisms because said waste is not degradable or persistent in nature because it can be biologically magnified, or they can be lethal or in any other way they can cause or tend to cause harmful cumulative effects.

Notwithstanding the concept set forth, the breadth with which Law 24,051 defines this word, has caused confusion, in the sense of whether or not part of hazardous substances should be considered as hazardous waste. For its part, point 27 of the Glossary that approves Annex I of Decree 831/93 [EDLA, 1993-B-1432] calls hazardous waste for the purposes of art. 2 of the law to all material that is discarded or abandoned, and that may harm the legally protected assets already exposed, or any of those expressly indicated in Annex I of law 24,051 or that has any of the characteristics listed in its Annex II. This definition has been the subject of harsh criticism, since it restricts the concept of waste, limiting it to material, and at the same time broadens it, denaturing the provisions of art. 99, inc. 2 of the National Constitution [3].

Lastly, the law and the decree extend the provisions of the law to those wastes that may become inputs for other industrial processes; In other words, although they cease to be residues or waste from the moment their destination is not disposal, but rather they become inputs, they are applicable notwithstanding the legal provisions [4]

b. Civil liability in Law 24,051.

The civil liability regime introduced by the Hazardous Waste law innovates substantially with respect to the liability system of the Civil Code. Although in principle the law refers in Chapter VII, to art. 1113 of the Civil Code, then introduces certain changes that in practice create a new liability system that differs from that one. These modifications directly affect the economic decisions of all the productive sectors of the country.

In its article 45, it imposes on the generator [5] of hazardous waste the status of owner thereof, and establishes the juris tantum presumption that a hazardous waste is a risky thing in the terms of paragraph 2 of art. 1113 of the Civil Code [6]. In this regard, it is an unnecessary variant, among other reasons, because there are no doubts about the risky condition of a waste which is precisely classified as? Dangerous? . The law thus establishes the strict liability regime for the risk of the thing, contained in the Civil Code.

Law 24,051 complements this concept by adding in its article 47 [7] that the generator may not be exempt from liability even if it proves that the damage was caused by the fault of a third party for whom it should not respond, when that action could be avoided with the employment of due care and according to the circumstances of the case. It thus creates a new requirement in order to achieve the exemption from liability for damage caused by hazardous waste. It must be proven, in addition to the fault of a third party for whom it must respond, that all the necessary precautions were taken so that the harmful event did not occur. The law created a new liability regime that could be called "super-objective". [8]

c. The factor of attribution of responsibility: The? Hyperobjectivity? of art. 48 of the Hazardous Waste Law.

The gradual "objectification" of civil liability is an unquestionable fact that has been developed in the regulations. But this objectification is accentuated when, in some cases, it is constituted as a lack of civil liability for legal activities; Although we know that as a general principle the Civil Code establishes that no act will be illegal if it is not expressly prohibited by laws or police regulations [9], a large part of the doctrine agrees that this general principle of the requirement of unlawfulness it is increasingly relative: article 2618 of the Civil Code establishes the obligation to compensate or stop the inconvenience, even when the immissions come from an activity in which administrative authorization is mediated, that is, a legal activity. [10]

(i) Responsibility of the generator.

Article 22 [11] of the law assigns to the generator of hazardous waste, responsibility as owner of the same, of all damage caused by them. The responsibility is aggravated since it is not exempted from liability by proving the fault of a third party for whom it should not respond, whose action can be avoided with the use of due care. In addition, the transmission or voluntary abandonment of the domain of hazardous waste is not enforceable against third parties, in the field of extra-contractual liability [12].

Perhaps the most extreme hypothesis of extra-contractual civil liability for damages caused by legal activities is found in article 48 [13] of Law 25,041, which states that the responsibility of the generator for damages caused by hazardous waste does not disappear due to the transformation, specification, development, evolution or treatment of these, with the exception of those damages caused by the greater danger that a certain waste acquires as a result of a defective treatment carried out in the treatment or final disposal plant.

In this way, the generator responds even having carried out the traditio of the thing, in this case the waste, as established by the regulations, ceasing to be the owner of the thing, which does not conform to general principles of law, but it is a necessary severity. It is assigned a responsibility "ad infinitum" [14]. This is nothing more than a misunderstanding of the principle "from the cradle to the grave" [15], a principle that ensures that there is a chain of managers in all waste management, which does not mean that the person responsible should always be the same person.

Likewise, it makes it difficult to implement a damage socialization system based on compulsory insurance and undermines the ratio of the law itself: it is not enough for the generator to comply with all the provisions to dispose of the waste, it will continue to be responsible even when not review the quality of owner.

(ii) Responsibility of the carrier.

The carrier is any natural or legal person responsible for the transport of hazardous waste. Although article 1113 of the Civil Code is located in the extra-contractual orbit, a circumstance that hinders its application to breaches of contract (article 1107), however, in relation to the carrier there is objective attribution of contractual liability under the land transport contract , having to prove to be released fortuitous event. It is about the potentialities of an aggravated result obligation. The result of non-compliance generates environmental contamination, affecting diffuse interests. It can also cause damage to an individual subjective right, and both the absolute breach or the merely defective generates responsibility.

The carrier is responsible as guardian of the risky thing, that is, the hazardous waste that it transports [16].

(iii) Responsibility of the operators.

Treatment and final disposal plants act as hazardous waste operators [16]. Law 24,051 assigns them responsibility as guardian of the thing [18].

d. Liability exemptions: the rigor of the Law 24,051 system.

Although the Hazardous Waste Law presumes that unless proven otherwise, all hazardous waste is a risky thing, in terms of exemptions it is more rigorous, establishing that the owner or guardian of a hazardous waste is not exempt from responsibility for proving the fault of a third for whom he should not answer, whose action could be avoided with the use of due care and taking into account the circumstances of the case.

Although this wording has deserved some criticism [19], it arises from the legal text that hazardous waste is not just any type of risky thing, but rather has an extreme degree of risk. Hence, this qualification of the cause foreign to the harmful event, in order to be usefully invocable, is not capricious or accidental, since it is proposed to set more demanding or aggravated result obligations for those who carry out activities with hazardous waste.

The reproach judgment is graded according to the abstract predictability of the harmful consequences in environmental matters, noting in the wording of the article a requirement of greater predictability, in accordance with the general rule provided for in article 902 of the Civil Code:? The greater is the duty to act prudently and fully aware of things, the greater will be the obligation resulting from the possible consequences of the events?

However, it cannot be ignored that the defenses are more benevolent nothing less than in nuclear damage, in which the responsibility of the operator of the nuclear power plant ceases when there is intentional action or omission of the victim in the production of the act, in addition to cease when nuclear waste is transmitted, so that the regulatory order is far from being homogeneous [20].

III. Particular analysis on some aspects of Hazardous Waste. Opinions and comments.

to. Law 25,612 [21] on Integrated Management of Industrial Waste and Service Activities. Modification of the civil liability system. Criticisms and inconveniences.

Despite the parliamentary paralysis, as a result of the economic and political crisis, the Senate of the Nation signed into law a bill on the comprehensive management of industrial waste and service activities [22]. This law, originated a few years ago in Deputies under political and economic circumstances different from the current ones, comes to innovate in the matter in a questionable way, at a time when, as never before, the need to strengthen legal security, a requirement without which the desired investments cannot be expected to arrive.

There are several reasons for which the sanctioned norm can be objected. In the first place, the new law replaces the legislation referring to hazardous waste and extends its regulations to all industrial waste, thereby actually increasing the State's control over all productive activity. For the new law, it is enough for a waste to be of industrial origin, dangerous or not, to treat it in a similar way as Law 24,051 regulates "hazardous waste" [23]. The so-called System of Command and Control in Environmental Matters, which would come to be implemented among us, has been put aside in the main countries of the world due to its proven inefficiency in solving environmental problems, having been replaced by modern forms of self-management and agreements sectorial and even individual, so that the legislation that has just been approved represents a step backwards.

Since the environmental issue has gained relevance before public opinion, certain sectors have become accustomed to formulating criticisms and accusations against industrial companies, as if they were the exclusive culprits of the pollution that is suffered. It is forgotten that large cities, with their lack of planning, are also a fundamental cause of it. It is also forgotten that industry is the fundamental creator of sources of work, wealth and better living conditions.

Without an efficient productive apparatus, the situation of most of the people would not be much different from that of past centuries. From medical applications to the provision of food, from construction to clothing, there are but examples of how valuable the business contribution to human development has been and is.

The approved legal text also regulates the use of technology for waste management, which is equivalent to assuming that the State can know more than those who work day after day to improve factory efficiency in relation to the environment; Such regulation could also open niches for corruption in certain government spheres.

As for civil liability, it departs from the criteria established by the law on hazardous waste, giving birth to a regime that qualifies such waste as? Risky things? (conf. arts. 45, 46, 47 and 48 of Law 24,051), regardless of whether it is hazardous industrial waste or not. In other words, as we anticipated, for law 25,612 an? Industrial? Waste? that under the regulatory framework of law 24,051? was it not dangerous? receives a treatment similar to that given by this last standard to? hazardous waste ?. Thus, an unjustifiable excess is incurred, since when any industrial waste is classified as a? Risky thing ?, this imposes that the responsibility of the generator must be judged in light of the provisions of article 1113, 2nd paragraph, 2nd part of the Civil Code, that is, based on an objective factor of responsibility? created risk -, thus giving rise to an unacceptable aggravation that conspires against all possible industrial development and deviates from the constitutional mandate of art. 41, by which the 1994 constituent, aware of the need to tolerate a certain degree of pollution to achieve the development of human society, incorporates into the Magna Carta a notion of protection of the human environment based on the so-called? Sustainable development ?.

The presumption of article 1113 determines that it is enough for the injured party to prove the existence of a nexus of causality or adequate causal relationship between the act causing the damage and the latter, to make the? Owner or guardian responsible? of the risky thing (in our case, the waste). Then, both the owner of the waste (generating company) and the guardian of the same (waste transport company), must respond to the victim, without obstructing the fact that they had acted without fault. In other words, it is not enough to prove that the company generating the waste has acted diligently to exempt it from liability. The latter can only be achieved, if it is proven that the fault was that of a third party for whom it should not answer, that the fault was the victim, that it was a case of unforeseeable circumstances or force majeure, or that the thing? - They were used against their express or presumed will (for example, contamination occurs with stolen waste from the generating plant when the truck where they were transported overturned and contaminated a water course). But although these liability exemptions are fully operational against damage caused by a risky thing, such as a car, in terms of hazardous waste and, today, industrial waste, it finds greater limitations that further aggravate the liability of the generator and carrier [24].

As can be seen, the situation is extremely burdensome for the generator and the carrier, since it is enough for the injured party to prove that the damage was caused by the waste that belonged to the generator? Owner- or that was transported by the company in charge of doing it? - to be a creditor of the compensation claimed, which also has no quantitative limit because the? principle of comprehensive reparation governs in our law? which provides that it must be repaired in its entirety, regardless of the amount.

In addition, it intends to impose the obligation to contract insurance to cover these risks. It has not been taken into account that such insurance does not exist in the market, precisely because of this breadth of civil liability. This unfortunate legislation will only increase business costs, while fueling a pernicious environmental judgment industry [25]. It happens that the characteristics of environmental damage, its difficult quantification and the extent of the responsibility of those who would be insured, make the implementation of such insurance difficult.

On the other hand, the aggravation of civil liability that comes from the hand of the new law that we are commenting on, will only conspire against any possible solution in this matter, since if an insurance is marketed that covers a risk such as the one at hand, it would reach costs that would make the industrial activity in question uneconomic. Once again, it has been legislated based on hypotheses removed from any possible realization, at least in the immediate future, believing that reality will change just because there is a regulation that provides it. Big mistake.

Law 25,612 reproduces (arts. 40 to 42) the regime established by law 24,051 (arts. 45 to 47). The difference lies in the release of the responsibility of the generator. Indeed, art. 43 of Law 25.612 contemplates the possibility that the generator is released from liability in the following cases: 1) When the damage is caused by the greater risk that a certain waste acquires as a result of improper or defective handling or treatment, carried out in any of the stages of the integral management of industrial waste and service activities; and 2) When the residue is used as an input for another production process, as determined by regulation. While law 24,051, contemplates the possibility of releasing the generator from liability for damages caused by the greater danger that a certain waste acquires as a result of a defective treatment carried out in the treatment or final disposal plant. (art. 48) [26].

It should be noted that when article 41 of the National Constitution establishes the right to a healthy environment, it does so in order to promote sustainable development, since a healthy environment does not deserve legal protection if it does not have a better quality of life for man. . And it is indisputable that this can only be the product of full industrial development.

If we achieve through state policies that tend to achieve a responsible development and growth of industrial activity, if we benefit those who comply instead of punishing them with an otherwise inadequate legal regime, we will achieve balance and the materialization of legal systems and mechanisms and productive in accordance with the protection of life on the planet. We insist, things will not change by the mere fact of creating norms whose presupposition is the fear of sanction. It is necessary to recreate an awareness of environmental protection and provide industries with the necessary elements to achieve such a high goal.

b. The 1998 Civil Code Project. Inclusion of the concept of risky activity. The quantitative limitation of civil liability.

Through Decree 685/95, the Executive Power appointed a Reform Commission to the Argentine Civil Code in order to raise the draft of the Civil Code unified with the Commercial Code. It is also public knowledge that when the presidential commission was finally concluded, at the end of 1998, the then current members of the aforementioned commission, submitted to the Ministry of Justice, and through them to the President of the Nation, a Draft Code Civil of the Argentine Republic (unified with the Commercial Code), which is currently being dealt with by the Legislative Power and which, according to important sectors of doctrine, turns out to be a valuable work of legal technique [27].

In terms of civil liability, a section is created dedicated to liability derived from the intervention of things and certain activities, which includes the concept of risky activity.

With regard to the objective attribution factor, we can say that, in reality, the fading of the role of guilt began with special laws prior to the reform of 1968. The objective theory was consecrated since 1887 by article 58 of the Code of Mining (mining risk). Law 24,051 on hazardous waste (from 1992) is particularly severe: it presumes that all hazardous waste is hazardous (Article 45); assigns responsibility to its generator (article 22) for the creation of the risk, since it is not released by its? transformation, specification, development, evolution or treatment? (Article 48); and does not admit the invocation of the fault of the third party when his? action could be avoided with the use of due care and taking into account the circumstances of the case? (Article 47).

Article 1113 of the Civil Code (according to law 17,711) only involves the risk or vice of the thing, without taking charge of the risky or dangerous activity. This is an important omission that, however, has not prevented that? In labor matters- such activity generates strict liability [27]. The Single Code Project of 1987, and the Executive Power Project of 1993, provided for the regulation of liability derived from risky activity? By its nature or by the circumstances of its performance ?. This Project meets these criteria, qualifies the activity as dangerous, to avoid the indiscreet application of the legal text to activities such as health services. Also, considering guilt the? Closure rule? of the system, foresees attributing responsibility in the cases and in accordance with the circumstances in which it is provided by law or stipulated by the parties and that, in the absence of a legal norm or stipulation, the attribution factor is fault. [29]

The art. 1622 of the project establishes that in the case of damages to interests of collective incidence, the restoration to the state prior to the generating event corresponds to priority, without prejudice to other responsibilities. If replacement is totally or partially impossible, the person responsible must repair the damage through other assets that satisfy interests of collective incidence equivalent to those affected. They are entitled to act the direct victim, the Ombudsman, the Public Ministry (the prosecutors were not legitimized by the constitutional text) [30], and the associations that tend to defend those interests and are registered in accordance with the special law .

Article 1666 of the 1998 Civil Code Project accentuates strict liability resulting from risky things - including hazardous waste - and from dangerous activities; For this reason, it establishes that the accused as responsible? is only released from it, totally or partially, if he proves that the cause of the damage is the fault of the victim ?. When the law says guilt, it should be read guilt and not done [31], which excludes the liberating potentiality of acts done by those who have no aptitude to incur guilt, such as the insane or the minor without discernment. Said article continues to establish that? Administrative authorization for the use of the thing or the performance of the activity, compliance with prevention techniques, fortuitous events, the act of a third party, or any other external cause are not invoked as exemptions ? The objective nature of liability leads to the fact that the damage must be repaired regardless of the fault or intent of the person who caused it, that is, even in the face of diligent action, environmental damage must be repaired [32].

The Project also includes as a new assumption of strict liability the emergent dangerous activity (article 1665 [33]). According to article 1662,? Is considered a risky thing that has in itself aptitude to cause frequent or serious damages, by its own qualities, or by the circumstances in which it is used ?. The aptitude for something is a quality of the category to which the thing belongs, and not of the singular thing in itself; and the damages can be either frequent or serious (disjunctively), and not frequent and serious (copulatively). In addition, if article 1663 includes as risky things? Current or potentially dangerous industrial waste, and radioactive ones ?, it is because law 24,051 does not apply throughout the national territory (articles 1 and 67), therefore - so that Is the system consistent with article 75, paragraph 13, of the National Constitution? it is essential to cover them. The application of objective factors, contrary to what happens with fault, must be expressly provided for in the law, given its exceptional nature in the civil liability system. [34] On the other hand, isn't it indiscreet to pretend that, outside of the damage resulting from risky things? including hazardous waste? and of dangerous activities, are there other hypotheses of responsibility for risk? Above all, if it is borne in mind that the damage caused by the movement of vehicles, by land transport of people, by the ruin of work, by? Animals, whatever their species ?, by? The impact of the human body ?, by a thing? suspended? or? thrown ?, and by the? dangerous activity of a group ?, are expressly covered by the attribution of objective responsibility based on risk (articles 1684, 1208, 1197, 1670, 1671, 1672 and 1673 of the Project, respectively) [ 35].

Although the so-called principle of comprehensive reparation is emphatically preached, in the reality of things it is only about full reparation. Comprehensive reparation does not mean that everything that the victim claims deserves reparation, since the principle does not actually express more than a wish, and most of the time compensation does not provide more than a certain compensation for the damage. The purpose of civil liability is to try to return things to the state before the damage, but it is only about the replacement of the injured party to a situation as close as possible to that in which they would have been if the harmful event had not occurred.

When some authors object to the quantitative limitation of liability, they tend to understand comprehensive reparation in one of its meanings, that of? Total? Repair, that is, of all damage, which is not possible: the comprehensive, in the case, is repair in another of its meanings, that of "global" repair [36], that is to say, that which "takes together" the damages that the system admits as repairable. It is about the fullness of each of the singular legal systems, because the systems have their specific rules to assign responsibility to one or another subject; para excluir el derecho a la reparación, en el todo o con relación a ciertos daños; para negar legitimación a algunas víctimas; para modular los factores de atribución y las causas de irresponsabilidad; para morigerar la reparación, etcétera. Los ordenamientos jurídicos, sin excepción alguna, limitan cualitativamente la indemnización " sobre todo en función de la causalidad a la que consideran jurídicamente relevante -, las disposiciones pertinentes están en ellos desde siempre, las hemos aceptado "o, por lo menos, tolerado -, pero la cuestión se agita cuando se sugiere limitarla también cuantitativamente.

Los límites cuantitativos de la indemnización no son extraños al sistema. El Código Civil trae algunas hipótesis nítidas en materia de obligaciones: cuando se estipula una cláusula penal, porque ?el acreedor no tendrá derecho a otra indemnización, aunque pruebe que la pena no es indemnización suficiente? (artículo 655); en las obligaciones dinerarias, en las cuales la responsabilidad del deudor consiste en el pago de ?los intereses? (artículo 621). Los límites cuantitativos también resultan de diversas leyes especiales. En materia de infortunios laborales, a partir de la ley 9.688 (del año 1915) se estableció un tope indemnizatorio que, en la actualidad, es de $ 55.000 para el caso de incapacidad o muerte (ley 24.557, artículos 14, inc. 2; 15, inc. 2; y 18, inc. 2)[37]. En materia de navegación aérea en el territorio nacional, el Código Aeronáutico (ley 17.285) dispone que la responsabilidad por daños sufridos por el pasajero queda limitada a 1.000 argentinos oro (artículo 144) para los daños causados a terceros en superficie, ?la indemnización en caso de muerte o lesiones no excederá de 2.000 argentinos oro? (artículo 160)[38];. La Ley 20.064 de Navegación por agua fija un máximo de 1.500 pesos argentinos oro ?por daños resultantes de muerte o lesiones corporales de un pasajero? (artículo 331)[39]. Todas estas disposiciones no son más que un simple ejemplo de la fijación de límites cuantitativos a la reparación, en leyes especiales.

Asimismo, dichos topes indemnizatorios son aceptados por prestigiosa doctrina internacional y son corrientes en el Derecho comparado para los casos de responsabilidad objetiva[40], son frecuentes en los accidentes de tránsito, y aún se dan para la responsabilidad médica y farmacéutica (Suecia) y para la farmacéutica (Noruega).

La limitación cuantitativa de la responsabilidad objetiva ha sido justificada como contrapartida del deber de resarcir el daño que se impone a quien lo ha causado sin culpa: la atribución objetiva favorece a la víctima, pues facilita la actuación de su derecho pero, a cambio, se le pone un techo a su a fin de que las cargas no pesen íntegramente sobre ninguno de los dos sujetos. Por otra parte, la limitación cuantitativa de la responsabilidad no afecta en su esencia al derecho de propiedad. El derecho de propiedad del damnificado (su crédito indemnizatorio) es, en definitiva, el que le asigna la ley. Los topes indemnizatorios son una cuestión atinente a la política jurídica, porque no se discute que el Derecho puede limitar o restringir el contenido normal del daño.

Tampoco afecta el derecho de la persona pues, cuando se lo lesiona injustamente, siempre es reparado de manera necesariamente incompleta y forzosamente distorsionada: el equilibrio entre el dolor y el dinero, entre la frustración del goce de bienes de la vida y el dinero, entre la pérdida de un brazo y el dinero, es sólo una estimación racional ? que no condice con el ser de las cosas -, determinada por la imposibilidad de procurar el restablecimiento al status quo ante al daño por otros medios. La manera idónea de proteger el derecho de la persona es evitar a toda costa que sea lesionado, lo cual constituye materia específica de la prevención.

Los límites cuantitativos, en definitiva, sólo vienen a agregarse a otros que ya existen en el sistema, que son propios de su estructura, y con los cuales convivimos más o menos en paz.

Es cierto que, si la ley tarifa el daño mediante baremos fijos, la tarea judicial de alguna manera se desluce. Pero no lo es menos que los regímenes que los establecen dejan márgenes para aplicarlos al caso conforme a lo que sea justo. Además, como no se trata de la reparación automática del daño por un monto prefijado, el tribunal tiene que resolver antes que todo si el demandante está legitimado para reclamar la indemnización de los daños que pretende y si el demandado es responsable o no lo es, establecer después la extensión de su deber de reparar conforme a las reglas de la causalidad adecuada y, recién al final, aplicar el límite cuantitativo. Asimismo, como el derecho indemnizatorio de todos los damnificados debe ser satisfecho con un monto máximo, también incumbe al tribunal precisar en qué proporciones concurren unos y otros sobre ese monto.

Disminuir la litigiosidad es un desiderátum. Pero también lo es, y fundamentalmente, que existan los mecanismos legales necesarios para que las víctimas cobren, rápida y efectivamente, una indemnización razonable y predictible[41]. Al igual que los contratos, los acuerdos privados extrajudiciales referidos a la indemnización tienen una condición necesaria para el éxito, que es llegar a un monto, con el cual ambas partes concluirían que el acuerdo incrementaría su bienestar y, por lo tanto, las negociaciones de arreglo fracasarán, y sobrevendrá el litigio, sólo si el mínimo monto que el acreedor está dispuesto a aceptar para transar su reclamo, es mayor que el máximo monto que el deudor está dispuesto a pagar para satisfacer ese reclamo. Es preciso, antes que todo, que los riesgos sean atribuidos claramente, a fin de que ninguna de las partes de que se trata tenga sorpresas. Cuando una de las variables del conflicto ? el monto máximo del reclamo del damnificado ? resulta del tope cuantitativo, sólo queda en discusión si el responsable se aviene a pagarlo, y ello, indudablemente, hace más fácil que se llegue al acuerdo extrajudicial.

En síntesis, los topes indemnizatorios, articulados con el seguro y con arbitrios de pronto pago, no generan, por sí, una litigiosidad mayor. Por lo contrario, la disminuyen. Y garantizan a la víctima que un ente solvente (la aseguradora) cubrirá las eventuales defecciones del responsable, y que el monto indemnizatorio estará prontamente a su disposición. De esta forma se lograría un importante equilibrio entre las facilidades que se le otorgan a la víctima y la situación difícil en que se coloca al generador . Si bien es claro que el generador afronta el riesgo de generar residuos peligrosos, no es menos cierto que la limitación permitirá que los riesgos no hagan inviable la producción o consecución de importantes negocios para Argentina.

Sin límites indemnizatorios, muchas fuentes de trabajo y de producción deberán cerrar o nunca abrir, cada vez que el solo peligro o riesgo de enfrentar reclamos legales carentes de topes, introduce un elemento de incertidumbre jurídica y económica que atenta contra el sector productivo, las inversiones y el desarrollo sustentable requerido por todo país en vías de desarrollo, en el marco de una economía global cada vez más integrada.

c. La responsabilidad ?ad infinitum? del generador: de la cuna a la tumba.

Cuando analizamos la cuestión atinente a la responsabilidad del generador[42] nos referimos a la hiperobjetividad del régimen creado por la Ley 24.051. El Capítulo VII de dicha ley se encarga de establecer tres cuestiones que hacen que la responsabilidad del generador sea de una elevada severidad: 1) En el ámbito de la responsabilidad extracontractual, no es oponible a terceros la transmisión o abandono voluntario del dominio de los residuos peligrosos; 2) El generador de un residuo peligroso no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso; y 3) La responsabilidad del generador por los daños ocasionados por los residuos peligrosos no desaparece por la transformación, especificación, desarrollo, evolución o tratamiento de éstos, a excepción de aquellos daños causados por la mayor peligrosidad que un determinado residuo adquiere como consecuencia de un tratamiento defectuoso realizado en la planta de tratamiento o disposición final.

El generador es siempre responsable del daño que causado por un residuo peligroso: ?cradle to grave?, para los americanos; ?de la cuna a la tumba?, para nosotros. Es una responsabilidad ?ad infinitum? que, siguiendo el principio ?todo el que causa un daño ambiental está obligado a repararlo?, crea una obligación muy severa para el generador. No debemos olvidar el objetivo de la normativa ambiental: no sólo tiende a prevenir y a castigar a aquellos que no la cumplan, sino que debe estar encuadrada en límites tales que permitan cumplir con la manda constitucional del desarrollo sustentable.

La actividad industrial es, de por sí, contaminante. Resulta imposible e irreal pretender una industrial totalmente limpia, menos aún en la situación actual de nuestro país. What to do then? La normativa debería contener incentivos para aquel que produce y no contamina (es decir, contamina en niveles tolerables). Actualmente, las empresas evalúan la siguiente cuestión: ¿es más conveniente cumplir con la ley, adquirir tecnología de punta no contaminante? o ¿es más barato indemnizar a aquel que haya sufrido un daño? Para graficar la encrucijada expondremos el siguiente ejemplo: Una industria química situada en una zona donde habitan individuos de bajos recursos, en viviendas precarias; en la que hay un arroyo de donde esas personas obtienen agua para sus quehaceres domésticos. La empresa arroja efluentes en el arroyo y lo contamina. ¿Cuántos de esos habitantes sufrirán algún daño?, ¿cuántos de los dañados demandarán a la empresa? y, finalmente, ¿cuántos de los demandantes ganarán el juicio y cobrarán su indemnización? Es triste pensar de esta manera, pero seríamos muy ingenuos si no lo contempláramos.

La responsabilidad del generador se ve agravada ya que no se exime de responsabilidad al demostrar la culpa de un tercero por quien no debe responder, cuya acción puede ser evitada con el empleo del debido cuidado. Aquí entra en juego, y nos parece totalmente correcto, el artículo 902 del Código Civil: ?Cuanto mayor sea el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas, mayor será la obligación que resulte de las consecuencias posibles de los hechos?.

El artículo 48 de la ley 25.041 expresa que la responsabilidad del no desaparece por la transformación, especificación, desarrollo, evolución o tratamiento de éstos. De este modo, el generador responde aún habiendo realizado la traditio de la cosa, en este caso los residuos, dejando de ser dueño de la cosa. Se le asigna una responsabilidad ?ad infinitum?. Esto no es otra cosa que una malentendida aplicación del principio ?desde la cuna a la tumba?, principio que procura que exista una cadena de responsables en toda la gestión de residuos ? al igual que el vetado art. 40 de la ley 24.240 de Defensa del Consumidor ? , lo cual no quiere decir que el responsable siempre deba ser la misma persona. Además, dificulta la implementación de un sistema de socialización de daños basado en un seguro obligatorio y socava la propia ratio de la ley: no alcanza con que el generador cumpla con todas las disposiciones para desprenderse de los desechos, este seguirá siendo responsable aún cuando no revista la calidad de dueño.

En resumen, el generador deberá ser muy cuidadoso durante toda la vida del residuo: siempre responderá por los daños ocasionados por los residuos peligrosos, salvo en las escasas situaciones en las que puede eximirse conforme las exigencias previstas por la ley.

d. La contratación de seguros forzosos en las actividades de alta siniestralidad: ¿realidad o ficción?.

La importancia del seguro ha sido expuesta reiteradamente en Argentina, sosteniéndose la necesidad de seguros obligatorios para el desarrollo de múltiples actividades, como los que existen para el caso de muerte del trabajador en relación de dependencia o para accidentes nucleares[43].

El Proyecto de Código Único de 1987 previó un texto que inducía al aseguramiento: estableció un límite cuantitativo para el deber de indemnizar, que no sería aplicable cuando el responsable ?debió razonablemente haberse asegurado?, y no lo hizo[44].

Las leyes suelen imponer el seguro forzoso, como medio de garantizar a las víctimas el cobro de la indemnización, porque ?para evitar descalabros está el seguro, y para evitar insolvencias, el seguro obligatorio?[45]. La imposición del seguro sirve también para impulsar a los reticentes que, muchas veces, no están en situación de reparar el daño que eventualmente causen. Es de interés general que los victimarios potenciales sean alentados para que tomen el seguro de responsabilidad, a fin de prevenir la eventualidad de que, en razón de su insolvencia, las víctimas no sean efectivamente reparadas.

Los alcances del seguro forzoso deben ser razonables, el objetivo es evitar que la responsabilidad resultante del daño exceda de lo que razonablemente puede ser asegurado. El tope indemnizatorio debe jugar como un estímulo para el aseguramiento.

De ninguna manera pretendemos que la obligación de reparar el daño reemplace al objetivo fundamental de la legislación en materia ambiental, es decir, la prevención. El hecho de que una empresa contrate un seguro para reparar eventuales daños ocasionados por su actividad no significa que esté autorizada a contaminar ya que luego es el seguro el que se encargará de la reparación a las víctimas. La normativa debe imponer regímenes de responsabilidad acentuados, severos, exigentes, teniendo en mira la necesidad de crear conciencia y de esta manera evitar el daño. Pero, ante la falta de éxito en dicho objetivo, al menos, es óptimo que las víctimas no se enfrenten a situaciones de insolvencia de sus deudores.

El gran inconveniente en la Argentina de hoy, es la falta de posibilidades reales de que un aseguradora asuma riesgos tan altos como el de comprometerse a responder en caso de un derrame de hidrocarburos sobre un curso fluvial en cuyas márgenes viven miles de familias en condiciones precarias y por las que deberá responder en caso de daño. Las actividades de alta siniestralidad deben ir acompañadas de un seguro forzoso, no optativo, pero el mercado actual hace imposible pensar en esa posibilidad en corto plazo.

La alta siniestralidad y los residuos peligrosos están íntimamente ligados. La imposición de seguros de responsabilidad civil obligatorios para las empresas que generen, manipulen, transporten, traten, dispongan transitoria o finalmente residuos peligrosos, en nuestra opinión, contribuiría a: 1) por un lado, lograr que las víctimas reciban su indemnización, y 2) conjuntamente con la fijación de topes indemnizatorios hacer menos gravosa ? y difícilmente cumplible en la realidad ? la obligación de reparar de las figuras contempladas en la Ley 24.051. Lo que debemos destacar es que no debe perderse de vista el principal objetivo que es la prevención y de esta manera conseguir una reducción de daños causados por el mal manejo de los residuos peligrosos. Los seguros no vienen a resolver definitivamente el problema de la contaminación, sino que apuntan a conseguir un efectiva indemnización para las víctimas, en los casos en que la prevención y las diligencias necesarias no han sido adecuadas: la responsabilidad ha evolucionado de una deuda de responsabilidad a un crédito de indemnización[45] y es por eso que no mira del lado del autor sino de la víctima, de ahí la importancia de la imposición obligatoria de seguros de responsabilidad civil en actividades de alta siniestralidad, como consideramos a aquellas de las que derivan residuos peligrosos.

IV. Conclusiones.

Una vez culminada la exposición y crítica sobre algunos aspectos del sistema de responsabilidad civil en materia de residuos peligrosos podemos enunciar las siguientes conclusiones:

1) El régimen de responsabilidad civil es complementario al establecido en el Código Civil. Es, a la vez, más exigente y severo. El factor de atribución es hiperobjetivo.

2) El generador responde en calidad de dueño por los daños ocasionados por los residuos peligrosos ?desde la cuna a la tumba?, no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso; no desaparece su responsabilidad por la transformación, especificación, desarrollo, evolución o tratamiento de éstos, a excepción de aquellos daños causados por la mayor peligrosidad que un determinado residuo adquiere como consecuencia de un tratamiento defectuoso realizado en la planta de tratamiento o disposición final; y no es oponible a terceros la transmisión o abandono voluntario del dominio de los residuos peligrosos. La responsabilidad ?ad infinitum? es severa y el generador no se exime ni aún cumpliendo con lo que la normativa dispone. La extensión solidaria de la responsabilidad debe jugar como un incentivo a la reducción de generación de residuos peligrosos, y a la consecuente disminución de daños.

3) La Ley 24.051 de Residuos Peligrosos entra en crisis con la Ley 25.612 de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios, debido a que ésta califica a los residuos como ?cosas riesgosas? con independencia que se trate de residuos industriales peligrosos o no, lo que genera una responsabilidad que abarca a muchos más sujetos de legitimación pasiva.

4) El Proyecto de Reforma del Código Civil de 1998 incluye la responsabilidad por la realización de actividades riesgosas y propone fijar topes indemnizatorios a la responsabilidad objetiva. En materia de residuos peligrosos, ese tope puede actuar como incentivo a la contratación de seguros de responsabilidad civil.

5) La contratación de seguros de responsabilidad civil en las actuales condiciones económicas del país y con la legislación vigente resulta una mera ilusión, ya que las condiciones del mercado hacen inviable la posibilidad de que una compañía de seguros se comprometa a responder ante un daño de gran magnitud causado por residuos peligrosos.

References:

[1] ARTICULO 1° – La generación, manipulación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos quedarán sujetos a las disposiciones de la presente ley, cuando se tratare de residuos generados o ubicados en lugares sometidos a jurisdicción nacional o, aunque ubicados en territorio de una provincia estuvieren destinados al transporte fuera de ella, o cuando, a criterio de la autoridad de aplicación, dichos residuos pudieren afectar a las personas o el ambiente más allá de la frontera de la provincia en que se hubiesen generado, o cuando las medidas higiénicas o de seguridad que a su respecto fuere conveniente disponer, tuvieren una repercusión económica sensible tal, que tornare aconsejable uniformarlas en todo el territorio de la Nación, a fin de garantizar la efectiva competencia de las empresas que debieran soportar la carga de dichas medidas.

[2] JACOBO, GABRIEL y ROUGES, JUAN, Régimen Jurídico de los Residuos Peligrosos, Depalma, Buenos Aires, 1994, Pág. 14.

[3] IRIBARREN, FEDERICO J., La tipificación de los residuos peligrosos en las leyes 24.051 y 11.720 de la provincia de Buenos Aires, ED, 174-1055.

[4] ARTICULO 2° ? Será considerado peligroso, a los efectos de esta ley, todo residuo que pueda causar daño, directa o indirectamente, a seres vivos o contaminar el suelo, el agua, la atmósfera o el ambiente en general. En particular serán considerados peligrosos los residuos indicados en el Anexo I o que posean alguna de las características enumeradas en el Anexo II de esta ley. Las disposiciones de la presente serán también de aplicación a aquellos residuos peligrosos que pudieren constituirse en insumos para otros procesos industriales. Quedan excluidos de los alcances de esta ley los residuos domiciliarios, los radiactivos y los derivados de las operaciones normales de los buques, los que se regirán por leyes especiales y convenios internacionales vigentes en la materia.

[5] Los generadores de residuos son aquellas personas físicas o jurídicas que como resultado de su actividad, generen residuos peligros y/o especiales (Ver CORNAGLIA, MIGUEL A. en ?Legislación ambiental en el ordenamiento jurídico argentino. Residuos Peligros, Especiales, e Industriales?, Bajo la dirección del Dr. Mario Valls, elDial.com 2002 – Suplemento Ambiental, www.eldial.com).

[6] ARTICULO 45. ? Se presume, salvo prueba en contrario, que todo residuo peligroso es cosa riesgosa en los términos del segundo párrafo del artículo 1113 del Código Civil, modificado por la Ley N° 17.711.

[7] ARTICULO 47. ? El dueño o guardián de un residuo peligroso no se exime de responsabilidad por demostrar la culpa de un tercero de quien no debe responder, cuya acción pudo ser evitada con el empleo del debido cuidado y atendiendo a las circunstancias del caso.

[8] PREUSS, FEDERICO C.; PARDO, MARIA CLARA Y WALSH JUAN R., La responsabilidad civil de la ley 24.051 de residuos peligrosos, LL, 1995-D. p. 1156-1161.

[9] ARTICULO 1066 del Código Civil.

[10] IRIBARREN, FEDERICO J. y SARAVIA, RAMIRO A., Singularidades del sistema de responsabilidad civil previsto en la ley 24.051 de Residuos Peligrosos, JA 2001-I, p. 1153-1156.

[11] ARTICULO 22. ? Todo generador de residuos peligrosos es responsable, en calidad de dueño de los mismos, de todo daño producido por éstos, en los términos del Capítulo VII de la presente ley.

[12] http://www.cyberambiental.com/legales/jurisprudencia/responsabilidad_civil.htm

[13] ARTICULO 48. ? La responsabilidad del generador por los daños ocasionados por los residuos peligrosos no desaparece por la transformación, especificación, desarrollo, evolución o tratamiento de éstos, a excepción de aquellos daños causados por la mayor peligrosidad que un determinado residuo adquiere como consecuencia de un tratamiento defectuoso realizado en la planta de tratamiento o disposición final.

[14] Op. citado en nota 8.

[15] ?cradle to grave?.

[16] ARTICULO 31. ? Todo transportista de residuos peligrosos es responsable, en calidad de guardián de los mismos, de todo daño producido por éstos en los términos del Capítulo VII de la presente ley.

[17] ARTICULO 33. ? Plantas de tratamiento son aquellas en las que se modifican las características física, la composición química o la actividad biológica de cualquier residuo peligroso, de modo tal que se eliminen sus propiedades nocivas, o se recupere energía y/o recursos materiales, o se obtenga un residuo menos peligroso, o se lo haga susceptible de recuperación, o más seguro para su transporte o disposición final. Son plantas de disposición final los lugares especialmente acondicionados para el depósito permanente de residuos peligrosos en condiciones exigibles de seguridad ambiental. En particular quedan comprendidas en este artículo todas aquellas instalaciones en las que se realicen las operaciones indicadas en el anexo III.

[18] ARTICULO 44. ? En toda planta de tratamiento y/o disposición final, sus titulares serán responsables, en su calidad de guardianes de residuos peligrosos, de todo daño producido por estos en función de lo prescrito en el Capítulo VII de la presente ley.

[19] DOZO MORENO, ABEL, La ecología y el Derecho Penal, 1994, Ed. Depalma, p. 63; citado en IRIBARREN, FEDERICO J. 1153-1156.

[20] Op. citado en nota 10.

[21] Publicada en Boletín Oficial de la Nación el 30/7/2002.

[22] Este proyecto sancionado originariamente por el Congreso el día 3 de julio de 2.002, tenía la pretensión de derogar la actual ley 24.051 de ?Residuos Peligrosos?, que desde 1.992 regula la generación, transporte, manipulación, tratamiento y disposición final de los residuos considerados peligrosos. Dicha norma, recordemos, había tenido como antecedente directo el Convenio de Basilea de 1.989 aprobado por el Congreso de la Nación por ley 23.922, sobre el control de los movimientos trans-fronterizos de los residuos peligrosos y su eliminación. Decimos que el intento de derogación fue solo eso, porque el Decreto nº 1343/2002 del Poder Ejecutivo mediante el cual se promulgó la nueva norma, vetó parcialmente el texto de esta al observar los artículos 51 a 54 relacionados con la Responsabilidad Penal y el primer párrafo del artículo 60 que establecía la mencionada derogación de la ley de Residuos Peligrosos.

[23] MARCOS, FERNANDO JAVIER, La nueva ley de gestión integral de residuos industriales y de actividades de servicios. Otro dolor de cabeza para la industria, http://www.estrucplan.com.ar/Articulos/ley25612.asp.

[24] Ver artículos 46, 47 y 48 de la ley 24.051 y artículos 41, 42 y 43 de la ley 25.612.

[25] http://www.ecofield.com.ar

[26] CORNAGLIA, MIGUEL A., Legislación ambiental en el ordenamiento jurídico argentino. Residuos Peligros, Especiales, e Industriales, Bajo la dirección del Dr. Mario Valls, elDial.com 2002 – Suplemento Ambiental, www.eldial.com.

[27] Jimenez, Eduardo Pablo, Algunas reflexiones acerca del proyecto de Código Civil de 1998 y sus vinculaciones con la manda constitucional de tutela ambiental, ED 185-1283.

[28] Cámara Nacional del Trabajo en pleno, 27/12/88, ?Pérez, Martín I. c/ Maprico S.A.?.

[29] Fundamentos del Proyecto de Código Civil de 1998.

[30] Artículo 43, 2° Párrafo ? Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización

[31] ALTERINI, ATILIO ANIBAL, Incidencia del mero hecho en la ruptura de la relación causal, Temas de Responsabilidad Civil, Ed. Ciudad Argentina, 1999, p. 91-97.

[32] GLOBAL JUDGES SYMPOSIUM ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT AND THE ROLE OF LAW, Johannesburg, South Africa, 18-20 August 2002, El caso de Argentina, http://www.unep.org/dpdl/symposium/Documents/Country_papers/ARGENTINA.doc .

[33] ARTICULO 1665.- Actividad especialmente peligrosa. Quien realiza una actividad especialmente peligrosa, se sirve u obtiene provecho de ella, por sí o por terceros, es responsable del daño causado por esa actividad.Se considera actividad especialmente peligrosa a la que, por su naturaleza, o por las sustancias, instrumentos o energía empleados, o por las circunstancias en las que es llevada a cabo, tiene aptitud para causar daños frecuentes o graves.

[34] Bustamante Alsina, Jorge, Teoría general de la responsabilidad civil, p. 371 citado en ALTERINI, ATILIO ANIBAL, ¿No a la reforma? ¿No a esta reforma? Sobre ciertas críticas al Proyecto de Código Civil de 1998, JA 1999-II, p. 1012.

[35] ALTERINI, ATILIO ANIBAL, ¿No a la reforma? ¿No a esta reforma? Sobre ciertas críticas al Proyecto de Código Civil de 1998, JA 1999-II, p. 1012.

[36] ALTERINI, ATILIO ANIBAL, La Limitación Cuantitativa De La Responsabilidad Civil, Ed. Abeledo-Perrot, 1997, p. 17.

[37] Op. citado en nota 36, p. 48.

[38] Op. 49.

[39] Op. 50.

[40] Portugal, Código Civil de 1967; Québec, Holanda, Código Civil de 1992; España, ley 30/95; Alemania, Estados Unidos de América, Dinamarca, México, entre otros.

[41] Op. citado en nota 29.

[42] Ver Pto. II, c, (i).

[43] ALTERINI, ATILIO ANIBAL, Hacia la reforma del sistema, Temas de Responsabilidad Civil, Ed. 32.

[44] ALTERINI, ATILIO ANIBAL, La Limitación Cuantitativa De La Responsabilidad Civil, Ed. 96.

[45] CAVANILLAS MUGICA, SANTIAGO, Responsabilidad Civil y Protección del Consumidor, Palma de Mallorca, 1985, p. 190, citado en ALTERINI, ATILIO ANIBAL, La Limitación Cuantitativa De La Responsabilidad Civil, Ed. 96.

[46] YVONNE LAMBERT-FAIVRE, La evolución de la responsabilidad civil de una deuda de responsabilidad a un crédito de indemnización, Publicado en Revue trimestrielle de Droit Civil, París, 1987-I-1. Traducido por Eliana A. Nuñez.

Por Leandro Emilio Toscano
Abogado recibido en la UBA


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